■王雲濤/制圖
“廣州財政預決算公開是全國做得最好的地方，沒有‘之一’。少數部門不公開就顯得很遺憾，因為廣州原本可以做得更完美。”昨日，深圳公共財政觀察專傢吳君亮在接受新快報記者採訪時如是評價。吳君亮被譽為“中國申請預算公開第一人”，2009年轟動一時的廣州114個部門曬預算，正是其團隊申請公開而緣起。
一年一度廣州市直部門曬預算上周結束，目前各部門公佈情況如何？還存在哪些不足？長期引領全國的廣州財政預決算公開還有哪些改進空間？連日來，新快報記者進行瞭總結盤點，並採訪長期觀察廣州財政信息公開的專傢和學者。
焦點1
何時能消滅公開死角？
盤點：仍有8部門未公開
根據市財政局此前發文要求，全市所有110個市直部門需於3月11日前公佈各自的2015年度部門預算。與往年不同，今年的部門預算公開政府序列和非政府序列不再區別對待，而是統一標準和要求。即要在各部門官網和市政府官網一並公佈，內容上除瞭要求公佈會議費等，還首次要求公佈政府性基金預算、政府採購預算和績效目標。
截至昨日，110個市直部門已有102個如期公佈，是近年來公佈部門最多的一年。不過記者也發現，仍有8個部門未公佈。
探因：問責條款尚缺執法主體
對於連續多年存在的部分部門不公開問題，市財政局相關人士也顯得頗為無奈：“公開的主體是各預算單位，我們（財政部門）起主要指導作用，告訴他們應該公開、怎麼公開。如果它不公開，我們也隻能反饋給相關部門。除此之外，並無其他有效監督手段”。
按照今年起實施的新預算法，使用財政性資金的部門，除涉密事項外，都應公開部門預算。據此，可否明確包括黨委在內非政府序列都應公開部門預算？近日，新快報記者分別向市財政、市人大專業人士咨詢，得到的答復均是“我們理解是這樣的”。
不過相關財政人士透露，問題在於新預算法中對“各部門”是否包括非政府序列的部門並未明確，該法第92條雖然對不公開有問責條款，但未明確執法主體。這些深層次問題還需要國傢後續出臺的新預算法實施條例予以明確。
建言：財政部門直接公佈名單引入社會監督
2009年轟動一時的廣州114個部門曬預算，正是吳君亮所在的深圳“公共預算觀察志願者”團隊申請公開而緣起。吳君亮昨日在接受新快報記者採訪時稱，近年來他們一直在跟蹤廣州的財政預決算公開。
“總體而言，廣州預決算公開是全國最先鋒、做得最好的地方，無論是時效性、公開數量還是質量，都配得上‘最’，而且沒有‘之一’。”吳君亮認為，少數部門不公開就顯得很遺憾，財政部門應予以糾正，因為廣州可以做得更完美。
他具體建議，廣州財政部門在發文時可事先直接點名應公開的部門，未按要求公開的，事後也可匯總向社會公開。“這樣是否應公開，標準就很明晰瞭，也方便引入社會監督力量”。
長期關註廣州財政預決算公開的中山大學政治與公共事務學院副教授牛美麗建議，各級政府的主要領導也應該積極推動預算部門信息的公開，這也是一條很有效的途徑。
焦點2
部分部門內容打折扣
近年來廣州財政預決算公開重要進步之一，即事先財政部門都給出瞭公開范本。不過，從執行效果來看，有部分部門自行加料，更多部門則是在各種細節中打瞭折扣。
比如，市公安局公佈瞭今年的公車運行和維護費，但未說明用於保障多少輛公車的運行維護。其解釋是，公車保有量未公佈則是參照上級機關預算的公開口徑。又比如，市文廣新局的“2015年市級財政專項資金預算安排情況說明”僅有寥寥150字左右，而涉及的財政資金卻接近1.5億元。而今年首次曬出的績效目標，更多部門關於資金支出方向上未按照財政局規定的使用經濟分類予以說明。
記者從市財政部門瞭解到，盡管財政部門給出瞭范本，但對范本的執行情況則暫無考核機制，“主要是發現明顯不符合要求的，會口頭告知對方。也是個逐步改進的階段吧，（考核機制的建立）後面會考慮”。
公共財政觀察專傢吳君亮認為，隨著新預算法對部門預決算公開提出制度性要求，廣州財政部門應考慮建立一整套長效考評機制，“有規就要依”。此外，他還強調，人大可通過執法監督檢查等形式介入部門預決算公開，“這本來是人大職責之一，不公開或不按規定公開的，都可以納入執法檢查范圍內”。
焦點3
四公可否反映全部事實性支出？
盤點：12部門四公涉及其他資金
“三公”及會議費是近年來公眾關註焦點。不過根據市財政部門的范本要求，今年單列的三公及會議費預算支出仍隻要求反映來源於一般公共預算收入的支出，而對來源於其他渠道的資金則未反映出來。新快報記者以42個市政府組成部門的預算賬本為統計范圍，發現有33個部門的項目支出政府採購預算表裡，出現瞭與“四公”相關的採購項目。這其中共有12個部門的“四公”預算，涉及瞭“其他資金”。
比如，市質監局在一般公共預算安排瞭1000多萬元用於公車運行，但採購項目中有超過300萬元的公務用車保險、維修、加油方面的支出資金顯示為“來自於其他資金”。又比如，市衛生局今年一般公共預算安排1510萬元用於購置專業用車，用於救護車、體檢車等專業車輛購置和更新。但採購表顯示，衛生局下屬各單位，還計劃購買專用車、救護車等數十輛，要花費“其它資金”1300多萬元。
新快報記者匯總發現，上述12個部門的政府採購項目中，“四公”支出的有83項，共涉及資金3666.36萬元。其中來源於一般公共預算的資金為1572.49萬元，來源於“其他資金”為2093.87萬元，後者佔比為57.09%。也即這83個項目事實性涉及四公支出，但未在單列的三公支出預算表中反映出來。如果考慮到項目支出政府採購預算表反映的隻是一部分項目支出（政府集中採購有起點金額，在起點金額之下的未在採購表中反映），因而更多的事實性四公預算支出在“水面之下”。
建言：應反映全口徑四公支出
對於現行公佈的四公支出僅反映來源一般公共預算的資金，市財政部門表示，這是參照財政部等上級規定而制定。中山大學政治與公共事務學院副教授牛美麗認為，“三公”經費有其特殊性，在公佈具體支出明細的同時，也應該公佈其來源。即使可能並不是來源於財政撥款，仍然對部門預算資金的分配和使用造成影響，因而必須公開，便於監督。
吳君亮則認為，“（單列三公預算未反映全口徑資金）這在全國各地都存在，目前確實是個問題”。建議廣州可將各種口徑涉及到事實性四公支出統計出來，為全國做一個表率和探索。否則，（光統計來源於一般公共預算的四公支出）背離瞭限制濫用三公支出的初衷，也讓人大、社會監督這麼多年的三公打瞭折扣。
焦點4
向公眾表述
應滿足公眾閱讀習慣
預決算看不懂，是包括人大代表、公眾反映較為突出的老問題。今年起實施的新預算法規定，部門預算的基本支出按照經濟分類逐步細化至“款”級科目。不過今年仍隻是編制到“類”級科目。
市人大常委會預算工委主任歐陽知曾解釋，按照經濟分類細化至款級後，公務員的基本工資、單位津貼、各種補助，將不再是秘密﹔另外，公眾看到的將不僅是常說的“三公”瞭，是二十幾個，接近三十個“公”：比如會議費、差旅費、培訓費等公共開支的所有費用，在“款”這級，就全部看得清清楚楚。
中山大學政治與公共事務學院副教授牛美麗指出，廣州市部門預算編制的格式多年來變化不大，已經不能滿足公眾對政府預算信息的需要，應該進一步細化台中餐飲設備回收。除瞭在內容上“加料”，她還建議公佈的預算需在形式上有所調整，“向公眾公開的表述方式和格式應該不同於提交給財政部門審查、人大預算審批的台中二手生財器具版本，要滿足公眾的閱讀習慣與知識背景，很多國傢都有此做法。”
廣州財政公開是這樣煉成的
近年來，廣州在法治政府評估中多次蟬聯第一，重要原因之一即在財政信息公開長期以來均走在全國前列。不過放在更長的歷史維度，廣州市的部門預算公開上也是一個不斷深化的過程，有突破也有倒退，有進步也有遺憾。新快報梳理公開文獻資料，詳細還原出15年來廣州市部門預算編制和逐步透明化的歷程。
開始編制部門預算
廣州市最早編制部門預算可追溯至2000年。當時廣州在編制2001年預算時，選取市科委、市教委、市技術監督局、市勞動社會保障局和市水務局作為試點單位，試編部門預算，並作為市本級預算草案報告的附件提交人大審議。
據熟知情況的財政部門人士介紹，在此之前根本無部門預算說法，“就是每個部門劃一筆資金，怎麼用主要還是部門自己定，因而也無從談起部門預算公開”。
次年開始，廣州市本級137個一級預算部門、677個基層預算部門全面推行部門預算編制，其中10個一級預算部門上報市人大審議。
所有部門預算均報人大審議
所有部門都開始編制部門預算，但早期並非全部報給人大審議。2002年隻有10個市一級預算單位部門預算報人大審議，次年增加至15個，2004年增加至30個……直至2008年，所有市本級的部門預算才全部提交市人大會議審議。
同時，人大在預算審查方面話事權也逐步加大。2005年，上報人大審議的預算部門數量保持30個，但審議名單經市人大財經委征詢市人大意見後確定，改變瞭以往由市政府先確定再提交人大審議的做法。市人大常委會通過發調查問卷確定審查部門預算的重點。2008年的市人代會，首次安排部分人大代表專題審議教育局、衛生局的財政預算。
在內容細化程度上，也在逐步前進。例如，2003年，市財政局對公用經費定額標準作出調整，車輛運行費用的定額標準以部門各基層工作單位的工作性質來劃分。2006年，市人大首次要求預算單位的項目支出要細化到具體項目和用款單位。2007年，為確保預算完整性，上年結轉及動用歷年結餘的情況需在預算中列示。
據市人大內部人士回憶，在部門預算試編階段，廣州市將各部門的預算作為內部資料提供給人大代表審閱，在人大會議結束後收回。2008年起，廣州市110多個單位的部門預算全部提交人大審議並且參照廣東省有關做法在市人代會後不再收回部門預算資料。
首次公佈
114部門預算
在廣州財政信息公開歷史上，2009年是值得銘記的一年。當年10月8日，深圳“公共預算觀察志願者”組織成員之一李德濤通過廣州財政網站提出公開部門預算的申請。10月16日，市財政局將市本級114個單位當年的部門預算掛到該局網站上，供公眾下載。這項舉動在全國范圍內史無前例，引來極大關註，市財政局瀏覽量從月積三萬驟增至半天四萬訪問，一度被“擠癱”。
不過，據當時的聲音來看，預算報告的公開程度不夠、預算編制不夠公平，缺乏量化指標和與往年比較情況，而公眾最關註的“三公”並未公開。總的來說，難以讀懂和監督。
按統一時台中二手冰櫃回收間要求
單列“三公”費用
2010年，市財政局要求各部門自行公開由市財政局批復的部門預算，而未像上一年那樣由財政部門統一公佈。然而，各部門公開預算的執行力度明顯不夠，114個部門中隻有21個部門主動公開，公開率不足兩成。公開內容方面，仍比較簡單。
2012年3-6月，廣州市當時的41個政府部門才在其官方網站首次公佈瞭2010年“三公”決算。可由於沒有統一的時間和格式要求，各部門公佈情況參差不齊，有不少部門是在媒體不停追問之下才進行瞭公開。
2012年11月22日，按照廣州市財政局統一的時間要求，廣州市各政府部門在官方網站掛出瞭2011年的部門決算，單獨列出“三公”費用。此次廣州市財局給出瞭格式，部門決算和“三公”情況的公開已詳細很多。但大部分區縣對於“三公”公開持回避態度。
曬賬有模板並
首次推及三級政府
2013年市財政局首次給出部門預算的范本，並首次單列“三公”預算。要求市政府66個部門和直屬機構必須公開，其餘部門可自行選擇公開。結果市政府66個部門和直屬機構全部公開，未納入主動公開范圍的民主黨派、市工商聯、各人民團體等13個單位，也主動公開瞭2013年本單位部門預算和“三公”經費預算。
當年9月，越秀區公開瞭2011年的“三公”賬單。至此，廣州市所有區縣及職能部門完成瞭“三公”賬單的公開。廣州成為全國首個實現三級政府全面“曬三公”的城市。
當年10月，廣州在“三公”公開范圍上實現全口徑公開。市政府部門、直屬機構，及市委各部委辦局、市人大、政協、中級人民法院、檢察院、民主黨派、工商聯、人民團體均須公開“三公”經費決算，此舉再次開創全國先河。
首次單列會議費預算
當年初，廣州市財政局發文要求，市政府序列部門統一於3月18日公佈部門預算，還首次要求公佈第四公——“會議費”預算。而對黨委、人大、政協等非政府序列，則要求公佈2014年“三公”經費預算。結果全市共109個一級預算單位中，共96個部門予以公佈，公佈率88.07%。
當年10月的2013年度決算公開中，首次打破政府序列和非政府序列的界限。包括黨委、人大、政協等在內，109個市直預算部門都要求於10月17日公佈各自的2013年部門決算，其中包括會議費、非稅收入。同時，市財政局還採納瞭此前專傢、媒體的建議，在公開渠道上，各部門公佈部門決算後，鏈接統一在市政府網站上公佈，方便大傢查找。
首曬政府採購和績效目標
2015年1月1日起，新《預算法》實施。廣州市財政局對照要求，發文要求110個市直部門統一於3月11日公佈各自的部門預算。在公開范圍和公開標準上，政府序列和非政府序列均“一視同仁”﹔詳盡程度上，除瞭包括“四公”支出，還首次要求政府採購和績效目標表﹔公開渠道上，要求在各部門官網和市政府官網都要公佈。
從執行效果上，110個部門最終有102個部門公佈，公佈率歷來最高。但仍有8個部門未公佈。(佔文平 郭海燕 盧佳)
123932|||L_24180914|||廣州一些部門預算公開打折扣四公尚未如實反映全部支出|||2015年03月17日10:15
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